1.《中国互联网络域名管理办法》2004年12月20日修正版

《中国互联网络域名管理办法》（信息产业部第30号令）自2004年12月20日起施行。

作为中国互联网络域名管理的部门法规，它就是目前中国互联网络域名管理的“基本法”。在这部5年前施行的部门法规中，它由总则、域名管理、域
名注册、域名争议、罚则、附则共六章组成。其中：

第二条在中华人民共和国境内从事域名注册服务及相关活动，应当遵守本办法。

第三条定义了“域名”、“中文域名”、“域名根服务器”、“域名根服务器运行机构”、“顶级域名”以及本文有关两个机构：域名注册管理机构和域名注册服务机构。

2.相关条款的责任界定

2004年《中国互联网络域名管理办法》中，有3条是界定域名相关机构责任的：

●域名注册管理机构：是指承担顶级域名系统的运行、维护和管理工作的机构（目前有两个中心：CNNIC和CONAC）。

●域名注册服务机构：是指受理域名注册申请，直接完成域名在国内顶级域名数据库中注册、直接或间接完成域名在国外顶级域名数据库中注册的机构（即“注册商”）。

●原信息产业部负责中国互联网络域名的管理工作，主要职责是：（一）制定互联网络域名管理的规章及政策；（二）制定国家（或地区）顶级域名CN和中文域名体系；（三）管理在中华人民共和国境内设置并运行域名根服务器（含镜像服务器）的域名根服务器运行机构；（四）管理在中华人民共和国境内设立的域名注册管理机构和域名注册服务机构；（五）监督管理域名注册活动；（六）负责与域名有关的国际协调。

3.工信部电管局角色缺陷

从工业和信息化部网站查出原信息产业部负责中国互联网络域名的管理工作是划归电信管理局负责。

我们来参考一下全球互联网域名、地址资源的管理机构ICANN的职能：ICANN成立于1998年，是由来自全球范围的合作伙伴参与的非营利性机构，致力于保持互联网的安全性、稳定性和互操作性，该机构促进竞争并制定互联网唯一标识符的相关政策。I－CANN不会控制互联网上的内容，它无法阻止垃圾邮件，也不处理与互联网访问相关的事宜。不过，通过在互联网命名系统中进行协调，ICANN对互联网的发展和进步产生了实实在在的重大影响。

因此，我们也可以看到ICANN声明自己不负责什么，接着，再看一下ICANN近两年来的两个公告：

●在2008年10月3日，ICANN给北京新网互联等两家公司发出违约通知书，要求他们“限期15天解决域名数据库（Whois）调查工作”。这两家注册商违反了ICANN注册商认证协议RAA中的第3.7.8款，这个条款要求注册商“……接到任何人有关已注册的域名的联系信息不准确的通知后，相应的域名注册商要对投诉的不准确问题采取合理的步骤进行调查。如果注册商掌握了被投诉域名信息不正确后，注册商应该采取合理的措施进行修正。”如果北京新网互联等两家公司无法修正上述通知中违反合同条款行为，可能采取包括终止合同的措施。

●2009年11月25日，三家注册商失去了ICANN的认证资格，ICANN公告说终止了与三家认证注册商的协议。

ICANN的CEO兼总裁在《2009年——域名界历史性的一年》一文中回顾2009年工作中两项有关本文主题：

●2009年5月份ICANN董事会批准经修订的注册商资格协议（RAA），新协议增加了很多新的条款。

●加强了注册商合同履约监督工作。一年来处罚、解约的注册商数量是近年最多的，解约原因包括：违反Whois规范，数据代管违规，未支付ICANN费用，企业破产和“统一域名争议解决政策（UDRP）”违规等。

从ICANN的角色定位及近两年来它修订的注册商资格协议（RAA）、处罚、解约的注册商例子，再看一下《中国互联网络域名管理办法》中实施“在中华人民共和国境内从事域名注册服务及相关活动，应当遵守本办法”的执法（规）机构自2002年《中国互联网络域名管理办法》（第一版）颁布以来的首份罚单，是2009年3月13日执罚的《工信电管罚字第1》。那么是不是《中国互联网络域名管理办法》界定的处罚事项，从2002年以来注册商就从来没有发生（或者没有人向工信部电管局举报过）呢？事实并不是如此。而且，笔者在2009年12月16日参加工信部在北京召开专项行动工作会议上，向王安平处长询问“为何工信部电管局不学习ICANN，直接把注册商除名”这个问题时，他说，《中国互联网络域名管理办法》没有写上这个权限。因此，《中国互联网络域名管理办法》中工信部负责中国互联网络域名的管理工作的“监督管理”主要职责其实都是不可操作、虚设的东西。

工信部是隔着CNNIC和CONAC两个机构，在“监督管理”中国互联网络域名的管理工作，这就是工信部电管局角色缺陷，所谓：是可为，实难为也！

4.CNNIC角色含糊不清

CNNIC承担的主要职责包括：互联网地址资源注册管理、互联网调查与相关信息服务、目录数据库服务（Whois）、互联网寻址技术研发、国际交流与政策调研等工作。本质上CNNIC就是一个域名注册局的角色，类似美国的VeriSing公司（负责管理.com、.net两个域名及A根服务器）。回顾一下CNNIC域名的审核历史，看一下CNNIC作为域名注册管理机构角色，这么多年来它都在干什么事：

●前置审核，有限代理商制阶段（2002年9月1日之前）：由用户或代理联网注册域名，将申请表和身份证明寄至CNNIC。CNNIC人员联机对信息进行校对，按照审核标准对域名名称进行审核。

●后置抽查审核，放权注册商审核制阶段（2002年9月1日至2009年12月13日止）：域名的注册端口交给注册商，用户通过这些端口联机注册并开通域名缴费、CNNIC后置审核，变更信息由注册商进行管控。

●政府专用域名严格审核制（2005年11月14日至今）：所有申请.gov.cn政府机构专用域名注册，必须提交申请表和身份证明，严格审核申请者身份，变更则由注册商进行管控，CNNIC不进行审核。从2009年8月开始，.gov.cn政府机构专用域名的注册审核开始进行网上验证代码证、通过第三方查询申请者电话号码、进行电话回访的方式确认实名制注册。

笔者太太王秀玉从1999年进入CNNIC工作以来，主要从事域名审核工作，曾有不少海内外关注.CN域名审核工作朋友问她：何为域名审核工作？为什么不良网站还是可以通过审核？她的解释就是：CNNIC审核域名，仅对域名的名字本身进行审核，对其用途、网站内容不进行审核和监控。但不理解的人太多了，因为只有CNNIC他们自己知道职责是什么，外界根本不知道，以为CNNIC的域名审核工作既是“法官”又是“警察”。

每年花很多费用做域名推广的CNNIC一直没有公布它的审核标准或申明，它是遵循ICANN基本原则工作的，它未能让公众明白它的审核工作能做什么，审核什么？也未通过大众媒体将自己严谨的审核流程公开介绍给公众，使公众对它的域名审核工作一无所知、外人由此会产生CNNIC的审核工作是“不作为”或者“乱审核”的猜测和臆断。这就是CNNIC域名注册服务体系对外宣传深度不够造成的结果。

●全部前置审核，有限注册商制代理阶段（2009年12月14日起）：从这个阶段起，所有中国域名注册商都依一系列公告被剥夺了域名审核权及Whois更改权。

可以见到，这时的CNNIC已经承担了“域名注册管理机构”应尽的责任；“域名注册服务机构”部分责任；工信部电管局（备案审核）部分责任。因此，我们有理由相信，CNNIC已经有了一个新的历史角色，在这个阶段，它已经忘记了自己应该依照《中国互联网络域名管理办法》赋予的法律责任去做好自己应该做的工作，而不应该含糊不清“越俎代庖”，这将在法律上出现行政违规的危险阶段。

5.注册商法律责任不作为

正如上面所描述，由于CNNIC从2009年12月14日起的一连串由域名审核制度变更而剥夺了注册商在中国域名申请、审核中的权限，造成了注册商法律责任不作为的问题越来越严重，包括：

●无法给用户解释申请的域名为何审核不通过。

●不鼓励用户申请中国域名，甚至人为制造由CNNIC审核不通过的假象。

●以审核成本上升为借口，任意涨价，打击用户申请中国域名购买、续费欲望。

●鼓动域名代理商、域名终端用户直接向CNNIC投诉审核不通过现象。

凡此种种问题，其实都是由于CNNIC近期角色含糊不清、在理解工信部电管局〔2009〕672号文件而采取的一些具体措施上，缺乏依法办事这个关键原因造成的。再加上在实施全部域名申请注册前置审核阶段，标准解释不清，缺乏调动公众力量及注册商资源及人力优势积极性，造成恶性循环。

6.现法规设计上的缺陷

综合以上事实，笔者认为《中国互联网络域名管理办法》存在下列设计上的缺陷：

第一，工信部电管局的行政作为权限不足。例如，没有赋予可以把注册商直接解约的权限。

第二，工信部电管局存在过度授权。例如，把域名备案问题加进CNNIC及注册商工作中，这是属于IDC同注册商合同条款的监管责任，从全球互联网治理的经验看，让CNNIC做此前置审核工作，既不符合《中国互联网络域名管理办法》赋予CNNIC的法规责任，也不符合网站建设的流程，更不符合域名的应用不仅仅是建立网站（难道开通邮箱专用域名也必须申请ICP备案吗？）的事实。

第三，注册商一直存在有疏于职责现象。从媒体已经公开的近几年钓鱼、诈骗、传播病毒、手机淫秽色情网站作案及破案过程披露案情看，域名注册商在遵守ICANN《注册商认证协议（RAA）》中的第3.7.8款及CNNIC一直要求的域名注册信息必须“真实、完整、准确”原则方面存在不足。这也是2009年12月9日CCTV“焦点访谈”《失控的域名》节目标题基本属实，而责任主要来自注册商疏于监管的原因。如何在《中国互联网络域名管理办法》框架下，让注册商遵守ICANN的《注册商认证协议（RAA）》及CNNIC《域名注册服务机构申请书》及《域名注册服务机构协议》条款，是值得各方面探讨的。

以上三个方面，都是由于2004年版《中国互联网络域名管理办法》存在设计上的缺陷而引起的问题。要加强中国互联网络域名管理体系建设，确实需要从立法角度，完善部门法规，各施其责，才能给中国域名服务产业健康发展建立起法制机制。